Tarmo Tamm: hasartmänguseaduse juhtum oli justkui ametnike „mäss“ rahvasaadikute vastu

Miks tekitas hasartmängu maksureeglite muutmine ametkondades nii tugeva vastuseisu?

Võttis aega, mis võttis, kuid hasartmänguseadus on nüüdseks saanud presidendi heakskiidu. Formaalselt on protsess lõppenud. Sisuliselt algab arutelu alles nüüd.

Tegu ei olnud tavapärase seadusloomega.

Esiteks algatati see riigikogu liikmete poolt, mitte ministeeriumi kaudu. Teiseks oli eesmärk selgesõnaliselt suurendada riigieelarve tulusid. See kombinatsioon on Eesti seadusloomes pigem erand kui reegel.

Tavapärane praktika näeb ette, et eelnõu sünnib ministeeriumis ametnike töö tulemusel, liigub seejärel kooskõlastusringile ja jõuab riigikokku, kus seda menetletakse ning vajadusel täpsustatakse. Põhimõttelisi muudatusi tehakse harva, sest riigikogul puudub samas mahus analüütiline ja juriidiline tugistruktuur.

Hasartmänguseaduse puhul oli rollijaotus teistsugune.

Rahva valitud saadikud otsustasid ise algatada muudatuse, mis puudutab otseselt maksupoliitikat ja riigi tulubaasi. See on parlamentaarse demokraatia mõttes legitiimne samm. Küsimus on aga selles, miks tekitas see nii tugeva vastuseisu ametkondades.

Seaduse menetlemise käigus oli selgelt tajutav, et osa ametnikest ei pidanud poliitikute algatust ei sisuliselt ega protseduuriliselt sobivaks. Kõlas argumente mõjuanalüüsi puudulikkusest, riskidest turule ja võimalikest kõrvalmõjudest. Osa kriitikast oli kahtlemata põhjendatud.

Kes juhib riiki?

Ent sama selgelt joonistus välja ka laiem pinge.

Kes juhib riiki? Kas ametkondlik ekspertiis, mis tagab järjepidevuse ja tehnilise kvaliteedi, või rahva mandaadiga poliitik, kes kannab vastutust nii valijate kui ka eelarve ees?

Ametnik ei ole poliitiline otsustaja. Tema roll on nõustada, hoiatada ja analüüsida. Lõplik vastutus jääb siiski valitud esindajale. Kui see piir hägustub, tekibki olukord, kus ametkondlik kriitika hakkab meenutama vastupanu poliitilisele tahtele.

Hasartmänguseaduse ümber toimunu paljastas midagi enamat kui vaidluse ühe turusegmendi maksustamise üle. See paljastas sügavama institutsionaalse pinge.

Eesti riik on viimastel aastakümnetel professionaalseks kasvanud. Ametkondlik kompetents on kõrge. Samal ajal on poliitiline riskijulgus sageli madal. Kui poliitik otsustab võtta initsiatiivi, tõlgendatakse seda mõnikord süsteemi häirena, mitte demokraatia loomuliku osana.

Kas tegemist oli ametnike „mässuga“? Võib-olla on see sõna liiga dramaatiline. Ent vaieldamatult oli see konflikt kahe loogika vahel.

Ühelt poolt ettevaatlik, protseduurikeskne ja riskide maandamisele suunatud ametkondlik mõtlemine. Teiselt poolt poliitiline otsus suurendada riigitulusid ning reageerida muutunud eelarveolukorrale.

Demokraatia ei toimi ilma professionaalsete ametniketa. Samuti ei toimi see ilma poliitilise vastutuseta. Küsimus ei ole selles, kumb pool peaks võitma. Küsimus on tasakaalus.

Hasartmänguseaduse lugu näitab, et Eesti riigis ei ole see tasakaal alati enesestmõistetav. Kui poliitiline algatus kohtab institutsionaalset vastupanu, tekib paratamatult küsimus, kas vaidlus käib sisuliste riskide või rollide piiride üle. Seadus on nüüd vastu võetud. Aga arutelu selle üle, kus lõpeb ametkonna mõju ja algab poliitiline vastutus, ei ole kaugeltki lõppenud.